Есть ли перспективы развития местного самоуправления в Ленобласти?

О желании объединить «сотни разрозненных и малоуправляемых водоканалов» губернатор Ленинградской области А. Дрозденко говорил с момента своего избрания (https://47news.ru/articles/165489/ ).

Поэтому по его инициативе 29 декабря 2015 года был принят областной закон №153-оз «О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления поселений Ленинградской области».

В соответствии с данным законом, перечисленным в нём муниципальным образованиям (МО) предписывалось передать вместе с соответствующим имуществом полномочия по обеспечению населения водоснабжением и водоотведением. Губернатор назначил себя ответственным за выполнение данного закона.

Во исполнение этого закона правительством Ленинградской области весной 2016 года было создано государственное унитарное предприятие «Леноблводоканал» — специально для того, чтобы собрать всё имущество Ленинградской области в части водоснабжения и водоотведения, объединить в рамках всей области «разрозненные» 280 предприятий, которые работают в этой сфере. Губернатор убеждал муниципалов, что это — стратегически выстроенная политика, направленная на повышение качества данных услуг: «Вода — это стратегический ресурс и правильнее, чтобы он был в руках государства» (https://vostbereg.ru/ivangorod-zadacha-nomer-odin-otoplenie/  — газета «Восточный ветер» от 03.10.2019).

Область, по существу, приняла решение избавить органы местного самоуправления (МСУ) от нагрузки по водоснабжению населения и водоотведению, забрав себе имеющиеся комплексы сетей и объектов (https://47news.ru/articles/165489/ ).

В данный областной закон семь раз вносились изменения (последний раз в декабре 2019 года), связанные с нарушением сроков выполнения и расширением территории обслуживания. В последней редакции закона отмечается, что данный закон принят в целях передачи на неограниченный срок полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения (за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения) органам государственной власти Ленинградской области от органов местного самоуправления всех МО области без исключений.

Реализация закона встретила значительные трудности. Эти трудности были отражены в пояснительной записке к одному из законопроектов, который вносил поправки в упомянутый областной закон: «практика передачи имущества показала, что в вышеуказанных муниципальных образованиях размещено значительное количество объектов муниципального имущества, предназначенного для передачи в госсобственность, в целях осуществления перераспределения полномочий по организации водоснабжения населения… В связи с этим возникли трудности организационного характера, в том числе связанные с оформлением большого объёма документации, а также сложности финансового характера».

Как следует из данных, предоставленных Федеральному агентству новостей (публикация в Интернете от 19.06.2019 г.), Леноблводоканал представляет собой «убыточное предприятие, живёт за счёт государства, и чем шире оно разрастётся, тем больше субсидий понадобится на поддержание его жизнедеятельности».  Вместо проявления обещанной эффективности, по данным Федерального агентства новостей, идёт череда судебных скандалов (например, в Коммунаре, Шлиссельбурге, посёлке Тельмана Тосненского района), когда бывшие муниципальные предприятия «терпят убытки и оказываются на грани разорения», не получая возмещения своих затрат от Леноблводоканала.

Выступая недавно (5 декабря) на своей странице в инстаграм в Интернете, губернатор Дрозденко заявил: «Единый Леноблводоканал появился как ответ области на шантаж от частных владельцев сетей и объектов водоснабжения: кончилось терпение наблюдать, как год от года хозяйство ветшает без модернизации и капвложений, а в случае ЧП за все сполна расплачивался бюджет».

Если бы это было так, к губернатору нельзя было бы предъявить никаких претензий. Но, как мы уже показали, на самом деле изначально Дрозденко задумал забрать на государственный уровень полномочия не частных владельцев, а полномочия всех МО по обеспечению водой и водоотведением населения всей Ленобласти. Об этом он сам неоднократно говорил, подчёркивая, что стратегические вопросы, связанные с водоснабжением и водоотведением, должны находиться в руках государства. И СМИ это неоднократно подчёркивали. И ради этого был принят упомянутый областной закон.

Сама по себе эта идея выглядит вполне рационально. Хотя для многих муниципальных водоканалов для этого отсутствует экономическая необходимость, например, нет такой необходимости в Гатчине, где самая дешёвая вода и услуги по водоотведению, и в Ивангороде.

Но есть одно «но», которое позволяет считать данный областной закон противоречащим Конституции РФ, которая запрещает ограничение прав МСУ (ст.133), и федеральному законодательству.

В соответствии со ст.6.1 ФЗ от 07.12.2011 г. №416-ФЗ федерального закона (ФЗ) «О водоснабжении и водоотведении»» и ч.1.2 ст.17 ФЗ от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем ФЗ о МСУ), на которые ссылается указанный областной закон в качестве своего обоснования, «не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью».

П.1 ч.1 ст.50 ФЗ о МСУ определяет муниципальную собственность (собственность МО), как муниципальное имущество, «предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения».
В соответствии с п.4 ч.1 ст.14 ФЗ о МСУ организация в границах поселения водоснабжения населения и водоотведения относятся к вопросам местного значения. И в соответствии с п.4.3 ч.1 ст.17 данного ФЗ, МО наделены полномочиями в этой сфере.

В соответствии с п.4 ст.51 данного ФЗ, МО могут создавать муниципальные предприятия и учреждения по решению вопросов местного значения. Таким образом, в соответствии с ФЗ о МСУ, все муниципальные предприятия, в том числе и обеспечивающие население услугами водоснабжения и водоотведения, находятся в муниципальной собственности.

Муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия (МУП), то есть коммерческой организации, не наделённой правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ). Правовой основой функционирования муниципальных унитарных предприятий является Федеральный закон от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Таким образом, областной закон, предписывающий МО передачу полномочий и муниципальной собственности, принят с нарушением федерального законодательства.

Конечно, органы МСУ имеют право передать своё имущество и свои полномочия государству в лице субъекта федерации, но принимать закон по передаче полномочий можно только после решения органа МСУ, а не до того.

Деятельность губернатора Дрозденко с самого начала направлена на ограничение прав органов МСУ, будь то уничтожение администраций МО в городах — административных центрах районов, будь то слияние сельских МО или ограничение полномочий МО. Представляется это незаконным и нецелесообразным. Ведь органы МСУ, будучи властью, создаваемой населением МО из своего состава, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных.

Кто-то из великих сказал: «История человечества есть непрерывная борьба между идеями и интересами; на мгновение побеждают последние, надолго же — первые».

Стремление к ограничению функций местного самоуправления, которое мы сейчас наблюдаем в Ленинградской области, — это, по существу, борьба между идеей создания местного самоуправления, как власти, наиболее приближённой к населению, и определённым интересом чиновника, считающим, что ему значительно проще управлять, командуя подчинёнными, чем регулировать в соответствии с законом деятельность муниципальных образований.

Хотелось бы ещё раз подчеркнуть нашу позицию. Как известно, в России борьба за власть всегда была борьбой без правил. Поэтому у нас почти все чаще всего наплевательски относятся к соблюдению требований законов: мол, главное, насколько целесообразно то или иное изменение. Вот и живём мы в сплошной череде реформ, при которых, как кто-то остроумно подметил, «перемены у нас следуют с такой скоростью, что ничего хорошего не успевает прижиться». В результате у нас большая часть законов, в том числе и Конституция, не исполняются. А принимаются всё новые и новые законы и поправки к ним, которые также не работают.

И не будут работать до тех пор, пока не придёт обещанная Путиным в самом начале своего президентства «диктатура закона». Тогда будет видна «дурь» каждого закона, а каждая поправка, внесённая в закон, будет действительно обоснована.

А причина того, что к МСУ у нас в стране относятся, как к Золушке в домашнем хозяйстве, заключается ещё и в том, как МСУ определено в Конституции.

Конституция РФ, введя и используя понятие МСУ, не приводит его определения, обозначая лишь некоторые его признаки:

— «Местное самоуправление обеспечивает…» (п.1 ст.130 отвечает на вопрос, что обеспечивает МСУ);

— «Местное самоуправление осуществляется…» (п.2 ст.130 отвечает на вопрос, как осуществляется МСУ, а п.1 ст.131 отвечает на вопрос, где осуществляется МСУ).

Таким образом, МСУ в рамках Конституции РФ — это некое «нечто», которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется. Но в результате дальнейшего его нормативного правового определения вне Конституции оно может стать столь ничтожным, что не сможет ничего обеспечивать. И это «нечто» в РФ гарантируется (ст.12)! Но даже и это «нечто» самостоятельно лишь в пределах своих полномочий (ст.12). Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий и муниципальную собственность к нулю, можно свести к нулю и само «нечто».

Это означает, что статьи Конституции РФ о МСУ лишены, в основном, правового содержания и сводятся к тому, что лишь номинируют (называют) МСУ и регламентируют порядок его правового определения федеральным и субъектным законодательством, но не могут гарантировать МСУ. То есть, Конституция РФ в действительности гарантирует не МСУ, а порядок его правового определения и реализации.

Да и определение МСУ, данное в ФЗ о МСУ, полагаем неверным. МСУ это не форма, а способ осуществления народом своей власти (форма ничего обеспечивать не может).

 

Алексей ГУРЬНЕВ, председатель межрегионального общественного контроля,

Владимир ЛЕОНОВ